COORDINACIÓN ENTRE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES

A la hora de ver las repercusiones que, sobre la ordenación turística española, tienen las disposiciones dictadas por organismos internacionales, es indispensable referirse a dos esferas supranacionales que influyen de modo directo sobre nuestra legislación en esta materia. Sin embargo, y debido a la propia naturaleza de estas organizaciones, las diferentes normas o recomendaciones emanadas de ellas, tienen una incidencia sobre nuestro derecho muy diferente.

Estamos refiriéndonos, desde luego, a la Organización Mundial del Turismo (OMT), así como a la Unión Europea.

La Organización Mundial del Turismo es un Organismo intergubernamental que se creó en Méjico en 1970. Su objetivo fundamental es la promoción y desarrollo del turismo con vistas a contribuir al desarrollo económico, la comprensión internacional, la paz, la prosperidad y el respeto universal, y la observancia de los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión.

Desde su creación ha llevado a cabo actuaciones de educación y formación con la finalidad de profesionalizar las actividades turísticas; ha elaborado indicadores sobre relaciones entre turismo y medio ambiente; ha publicado estadísticas y estudios de mercado con la finalidad de aportar datos a los Estados para que mejoren su planes de marketing turístico; ha tratado de promover la armonización y cohesión de las formalidades de viaje entre regiones mundiales para aumentar el libre movimiento de los consumidores turísticos, etc.

Del seno de esta Organización emanan varios documentos que ejercer una influencia que trata de ser fundamental, sobre el mundo del turismo, y que deben servir de guía para los diferentes Estados, a la hora de aprobar legislaciones en esta materia.

Estos documentos definen líneas principales de actuación, que los diferentes Estados miembros deben tener en cuenta en sus políticas de actuación turística.

Entre los documentos más importantes encontramos la Declaración de La Haya, la Declaración de Manila sobre el Turismo Mundial, el Documento de Acapulco y la Carta del Turismo y Código del Turista.

En 1980 en Manila, se firmó un documento que contiene una Declaración adoptada en el seno de la OMT, sobre el turismo mundial, y que de acuerdo con la propia letra de la Declaración pretende esclarecer la naturaleza auténtica del turismo, en todos sus aspectos, así como la función que el turismo está llamado a desempeñar en un mundo dinámico, objeto de cambios profundos. Aparte de esto, pretende examinar también las responsabilidades de los Estados en el desarrollo y la expansión del turismo en las sociedades modernas, en su calidad de actividad que trasciende del dominio puramente económico de las naciones y de los pueblos.

Junto a esto se recogen una serie de objetivos que pueden resumirse en los siguientes:

- Mejor gestión de la oferta turística.

- Cooperación tecnológica.

- Mejora en la formación de los recursos humanos.

- Reconocimiento del derecho de libertad de movimientos como medio indispensable para participar en los viajes.

Después de la convocatoria de Manila, en 1982 vuelve a reunirse la OMT, esta vez en Acapulco, y con la finalidad de aplicar progresivamente los objetivos fijados por la Declaración de Manila sobre el turismo mundial.

En el seno de esta reunión, se adoptó un documento en el que se recogen los conceptos que deben servir de base a las estrategias de realización de las prioridades propuestas en Manila. Estos conceptos son los siguientes:

a) Derecho al descanso, al tiempo libre y a las vacaciones pagadas, así como creación de condiciones sociales y legislativas para facilitar a todas las capas sociales el acceso a las vacaciones.

b) Preparación a los viajes, a las vacaciones y al turismo receptor y emisor. Con esto se refieren a que el nivel y calidad del turismo no deben depender sólo de la preparación de los turistas, sino también de aquellas personas que administran y dirigen las actividades turísticas.

c) Papel del turismo nacional en el desarrollo del turismo contemporáneo. Respecto a este concepto se señala que los viajes en el interior de los países, representan la gran mayoría del conjunto de los desplazamientos en el mundo, y los estados deben multiplicar sus esfuerzos para que el desarrollo de este turismo siga aumentando.

d) Libertad de movimiento. A este principio dedica el Documento de Acapulco su Anexo, señalándolo como prioritario. De acuerdo con éste la libertad de movimiento no puede ejercerse sino a través de condiciones esenciales: un mundo en paz y un mejor orden social.

Finalmente, en este Documento se señala la necesidad de que los Gobiernos estimulen en los diferentes niveles de vida de la nación, las acciones que puedan estructurarse en los planos nacional, regional y local. Se considera que los Estados tienen que actuar, tanto a través de los Departamentos ministeriales, como cerca de otras instancias, como son los órganos legislativos de la nación, las organizaciones sindicales, las organizaciones patronales, los medios políticos, las empresas turísticas, etc.

Estos documentos fueron adoptados en Sofía en 1985. En ellos se establece una serie de principios, invitándose a los Estados a inspirarse en ellos y a aplicarlos.

Entre estos principios se reconoce el derecho a toda persona al descanso y al tiempo libre, así como vacaciones periódicas pagadas y libertad de viajar. Se recogen una serie de obligaciones o recomendaciones a los Estados para hacer efectivo este derecho a viajar, así la de favorecer el crecimiento ordenado y armonioso de la actividad turística, ampliar la cooperación turística entre los Estados, proteger el medio ambiente turístico, favorecer el acceso de los turistas nacionales e internacionales al patrimonio de las comunidades visitadas, facilitar los contactos de los visitantes con las comunidades visitadas, garantizar la seguridad de los visitantes y su bienes, impedir toda posibilidad de utilización de turismo para la explotación de la prostitución de otros, ofrecer las mejores condiciones de higiene y acceso a los servicios de salud, reforzar las medidas destinadas a prevenir e impedir la utilización ilegal de estupefacientes, etc..

Junto con estas obligaciones para los Estados se recogen una serie de invitaciones para las comunidades visitadas por los turistas, así se invita a ofrecer a los turistas las mejores condiciones de hospitalidad, cortesía y respeto, a facilitar la comprensión y respeto por parte de los turistas de sus costumbres, religiones, etc., a través de la difusión adecuada de informaciones sobre estas costumbres, prácticas tradicionales y religiosas, usos prohibidos, parajes sagrados, riquezas artísticas, fauna, flora y recursos naturales que deben protegerse, etc.

Se reconoce también la necesidad de una política de legislación apropiada que permita a los gestores y profesionales del turismo ejercer su actividad en condiciones favorables, sin obstáculos especiales, y sin discriminación; beneficiarse de una formación general y técnica; cooperar entre ellos así como con los poderes públicos en el seno de organizaciones nacionales e internacionales.

Por último, en el Código del Turista, se contemplan una serie de pautas de comportamiento que los turistas deben respetar, así se señala que éstos deberían favorecer con su comportamiento la comprensión y la amistad entre los hombres, en las esferas nacional e internacional, y contribuir así al mantenimiento de la paz. Asimismo en los lugares de tránsito y estancia, deben respetar el orden establecido en las esfera política, social, moral y religiosa, y acatar las leyes y reglamentos en vigor.

Se adoptó en el seno de unas conferencias celebradas en la ciudad que da nombre a esta Declaración en 1989. En ella, se enumeran una serie de principios, que de acuerdo con la misma deben inspirar, tanto a parlamentos, como a gobiernos, demás autoridades públicas, a las organizaciones, asociaciones e instituciones públicas y privadas con actividades turísticas, y también a los profesionales del turismo y a los turistas mismos, que deben tenerlos muy presentes.

Entre estos podríamos destacar los siguientes: Que todos los gobiernos deben actuar en favor de la paz y la seguridad nacional que es imprescindible para el desarrollo del turismo; que el turismo puede convertirse en un instrumento eficaz de crecimiento socioeconómico para todos los países, esto debe lograrse a través de la construcción de una infraestructura sólida y de la obtención del equipamiento base necesario, de las instituciones de formación, se debe aunar además el desarrollo del turismo nacional con la promoción del internacional, etc.

Junto con estos principios se encuentran otros referidos a la necesidad de una gestión racional de turismo, manteniendo la integridad del medio natural, cultural y humano, a la necesidad de definir lo que es un turista internacional, a la necesidad de vacaciones pagadas periódicas y al derecho a desplazarse libremente, a la persecución del terrorismo, a la facilitación de los viajes, a la educación y formación de profesionales del turismo...

Una vez vistos los diferentes documentos en materia de turismo emanados de la OMT, pasaremos a referirnos a aquellos nacidos en el seno de la hoy denominada Unión Europea.

Si los documentos a los que hicimos referencia en la primera parte de la exposición carecer de fuerza coactiva, no ocurre así con los emanados de la Unión. En efecto, estos pueden adoptar forma de Reglamentos, Directivas y Decisiones, que serán de obligado cumplimiento para los Estados miembros. En algunos casos, como el del Reglamento no necesitarán ser desarrollados y adaptados por los Estados miembros, obligando directamente a los mismos. En otros casos, como las Directivas, necesitarán que el Estado posteriormente los adapte a su derecho, llevando a cabo operaciones de implementación.

En cualquier caso, con los Reglamentos, Directivas y Decisiones, no se agotan las posibilidades de influencia del derecho europeo en el español, debiendo tenerse en cuenta además las recomendaciones y dictámenes. Estos tipos de documentos, si bien no tienen fuerza coactiva, si que juegan un papel muy importante a la hora de incidir en el derecho positivo, ya que deben tenerse en cuenta, especialmente en un sector como el turístico, basado fundamentalmente en las interpelaciones entre particulares.

Sin embargo y pese a que la Unión Europea cuenta con los medios necesarios para influir en el sector turístico europeo, no se puede hablar en términos estrictos de una política turística europea. Este fenómeno es sorprendente si se tiene en cuenta la importancia económica de este sector dentro de la economía regional de los Estados miembros, y el hecho de que el turismo, por su propia naturaleza juega un papel de gran trascendencia en las relaciones internacionales, así como un importante papel integrador.

Nos enfrentamos, por lo tanto, a grandes vacíos en cuanto a la política turística europea que, cuanto menos, llaman la atención.

A modo de evolución histórica, debemos señalar que en los tres tratados constitutivos de la Comunidad Europea ni siquiera se menciona el tema del turismo. Como consecuencia de este punto de partida, y por lo tanto de la falta de competencia de la Comunidad Europea, se trata de influir en este sector a través de Recomendaciones, jugando en este punto un importante papel el principio de Subsidiariedad.

El primer documento que a este respecto aparece, lo constituye una Comunicación adoptada, a petición de Grecia, que constata la importancia del turismo en Europa, así como las políticas europeas de influencia en este sector, como los temas fiscales, transporte, medio ambiente, política de desarrollo regional, etc.

Esta Comunicación deriva en la Resolución del Consejo de 1984 denominada "Primeras orientaciones para una política comunitaria de turismo", que recoge las materias tratadas en la comunicación anterior.

En 1986, con el Acta Única Europea no se menciona al turismo, pero se recogen políticas de gran influencia dentro de este sector, por ejemplo la referida al medio ambiente, a la libre circulación, o a la protección del consumidor.

Este mismo año, se produce una Comunicación de la Comisión denominada "Acción Comunitaria en el sector del turismo". En ella se recogen una serie de necesidades como la de facilitar el turismo (a través de la cartilla sanitaria común, facilitación de la obtención de divisas, etc.), necesidad de distribuir mejor el tiempo y el espacio del turismo (a través del escalonamiento de vacaciones, de nuevas ofertas de turismo rural, social, etc.), necesidad de mejorar la utilización de los fondos europeos, necesidad de mejorar el entorno de trabajo de las profesiones turísticas, etc.

En 1988 es declarado 1990 como el Año Europeo del Turismo. Durante este año son varios los documentos adoptados en el seno de la Comunidad Europea; así la "Comunicación sobre fomento del turismo rural", la Directiva de viajes combinados 90/314/CEE, etc.

Llegados a este punto es necesario resaltar otros documentos adoptados para este mismo ámbito y que juegan un importante papel en el turismo europeo. Ejemplos de esto lo constituyen las siguientes disposiciones:

"Resolución sobre itinerarios culturales europeos"

"Recomendaciones sobre reparto estacional y geográfico del turismo"

"Recomendación sobre información normalizada de los hoteles"

"Recomendación de protección de incendios en los hoteles"

En el tratado de Maastricht y en el V Programa Medioambiental, se confirma por fin la importancia del turismo, y en 1992, por decisión del Consejo 92/421/CEE, se aprueba un "Plan de acciones comunitarias en favor del turismo".

Dentro de este Plan, se contemplan las acciones que la Comunidad considera importantes para la mejora de la calidad y la competitividad de la oferta turística comunitaria, promoviendo un enfoque común de los problemas que se plantean a medio plazo en el turismo europeo. Comprende otras acciones para asegurar en este sector la libre competencia, favorecer la cooperación entre los agentes públicos y privados del sector turístico, etc.

Entre las acciones se señalan las siguientes:

1) Mejora del conocimiento del ámbito del turismo y consolidación de la coherencia de las acciones (a través del desarrollo de la estadística, estudios detallados, consulta a profesionales, etc.)

2) Escalonamiento de las vacaciones.

3) Acciones transnacionales (apoyo a la cooperación entre regiones transfronterizas, desarrollo de la cooperación turística con Europa Central, Oriental y el Magreb).

4) Los turistas como consumidores (apoyo de iniciativas de mejora de información a los turistas, así como su protección...)

5) Turismo cultural (revalorización del patrimonio cultural y fomento de un mayor conocimiento de las culturas, tradiciones y formas de vida de los europeos).

6) Turismo y medio ambiente (apoyo a iniciativas de información y sensibilización a los turistas, apoyo a acciones innovadoras que traten de conciliar turismo y protección de la naturaleza...).

7) Turismo rural.

8) Turismo social (información recíproca, apoyo a la coordinación de acciones entre estados miembros para eliminar obstáculos al desarrollo del turismo para minusválidos, así como para el intercambio de información en este terreno.

9) Turismo juvenil.

10) Formación.

11) Promoción del turismo europeo en terceros países.

El estudio realizado en las páginas precedentes pone de manifiesto, con evidente claridad, la disparidad existente entre las disposiciones normativas reguladoras de la actividad turística en las distintas comunidades autónomas.

Esta disparidad se desprende del reparto competencial diseñado en la Constitución Española de 1.978 que vino a establecer una nueva distribución territorial del poder en España, configurando las Comunidades Autónomas como entidad de gestión de sus respectivos intereses.

Desde esta nueva organización territorial, la posibilidad de distribución de competencias viene establecida en el Capítulo III del Título VIII de la Constitución. En concreto su art. 148 contiene las competencias que pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas, encontrándose entre éstas, la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial (art. 148.1.18). Por su parte todos los Estatutos de Autonomía, como norma institucional básica de esta Comunidad Autónoma, contienen como competencia plena, asumida dentro del marco establecido en la Constitución, y en la órbita de su ámbito territorial, la promoción y ordenación del turismo.

Esta competencia plena, tanto legislativa como ejecutiva ha sido ampliamente desarrollada por las Comunidades Autónomas que entre otras actuaciones han dictado numerosas disposiciones de carácter ordenador.

Es claro, por tanto, que la competencia en materia de turismo queda constituida a favor de las Comunidades Autónomas si bien no puede olvidarse que el Estado también ostenta competencias respecto de esta materia.

Esto es así toda vez que resultan de competencia estatal, derivadas del juego constitucional, aquellas materias asignadas al Estado como exclusivas por el art. 149 del texto constitucional y que por su contenido se encuentran estrechamente vinculadas al turismo, incidiendo por tanto en su ordenación y desarrollo. De igual manera resultan propias del Estado todas aquellas competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas (art. 149.3) entre las que también pueden hallarse alguna en concurrencia con las autonómicas. Cabe destacar en concreto, entre estas competencias señaladas de forma genérica, las relativas a: promoción exterior del turismo del Estado Español, formación, realización de estudios, elaboración y difusión de estadísticas, relaciones internacionales, comercio exterior, coordinación económica, sistema monetario, puertos y aeropuertos, transportes y cultura. La competencia estatal en materia de promoción exterior del turismo se deriva de la propia limitación que la norma constitucional establece al señalar la competencia autonómica en esta materia. En efecto, la Constitución establece que corresponde a cada Comunidad Autónoma la promoción del turismo en su propio territorio. Esto no significa que las distintas Autonomías no puedan desarrollar una promoción exterior en sí mismas -que evidentemente realizan- pero sí que ésta queda constreñida a la propia Comunidad sin que supere -salvo convenios establecidos entre Comunidades- a más de un territorio autonómico. Por el contrario al Estado corresponde la promoción de España como entidad unitaria y producto turístico en conjunto, que llega inclusive a confirmarse como tal a través de una imagen de marca desplegada por el Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) utilizando como logotipo el Sol de Miró.

Por otra parte resulta ser de competencia exclusiva del Estado la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la C.E. (art. 149.1.30) por lo que resulta ser de competencia estatal, en cuanto que materia de enseñanza, la regulación de las titulaciones académicas turísticas.

Igualmente corresponde en exclusiva al Estado la regulación y desarrollo del comercio exterior (art. 149.1.10) siendo ésta una de las competencias estatales con mayor incidencia en el turismo pues a nadie escapa la importancia de este sector en cuanto a demanda externa.

Es esta una de las cuestiones que pueden conducir a una línea de cohesión y coordinación entre administraciones que más tarde será analizada.

También debe destacarse como competencia asignada en exclusiva al Estado por la Constitución la establecida en su art. 149.1.13 -bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica- la cual sin duda tiene tanto o mayor peso que la anterior respecto de este sector, dada la importancia del turismo en la economía nacional.

Tampoco deben olvidarse materias tan incidentes en el turismo como las relativas a relaciones internacionales (art. 149.1.3), sistema monetario (art. 149.1.11), puertos y aeropuertos (art. 149.1.20) transportes terrestres (art. 149.1.13), carreteras que superen el ámbito territorial de una comunidad autónoma (art. 148.1.5 y 149.1.24) y la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental, museos, archivos y bibliotecas (art. 149.1.28).

No obstante, las esferas competenciales en materia de turismo no se agotan con el Estado y las Comunidades Autónomas. Es necesario estudiar también las competencias que desarrollan otro entes de carácter local.

Los municipios juegan un papel de gran importancia en cuanto a este tema se refiere. Por una parte, tienen competencia sobre una serie de materias con influencia en el turismo, como puedan ser: la ordenación del suelo, abastecimiento de agua, limpieza, seguridad ciudadana, etc. Por otra parte, influyen en el turismo, a través de actividades de promoción e información turística, así como a través del asesoramiento que prestan a los consumidores. A estos efectos, se ubican dentro de estos ámbitos Oficinas Municipales de Información Turística, junto con Patronatos Municipales de Turismo, Oficinas Municipales de Información al Consumidor, etc. No se debe olvidar, al hablar de las competencias municipales, que son los ayuntamientos los que tienen un trato más directo con los turistas.

Como ejemplos que ponen de manifiesto las distorsiones a que puede conducir una regulación descoordinada de las Comunidades Autónomas con motivo del reparto competencial expuesto, podemos citar la posible problemática que podría surgir en Madrid respecto de otras Comunidades Autónomas (Cataluña y Valencia) con referencia a los apartamentos turísticos y su comercialización.

Así Cataluña y Valencia contemplan la figura de empresas dedicadas a la cesión de uso de los apartamentos turísticos, (personas físicas y jurídicas que se dedican al alquiler de los mismos entre los que se encuentran los agentes de la propiedad inmobiliaria y los administradores de fincas y mandatarios de los propietarios de apartamentos), figuras contempladas, junto con las agencias de viajes, como autoridades para el ejercicio de esta actividad de mediación en estas Comunidades.

Sin embargo, en Madrid, podrían llegar a considerarse ilegales estas figuras mediadoras en la contratación de apartamentos turísticos -incluso si una disposición inferior a ley viniera expresamente a regularlas-, a tenor de una estricta interpretación de lo establecido en el art. 9 de la Ley de Ordenación del Turismo en la Comunidad de Madrid, Ley 8/95, de 28 de marzo.

Otro de los temas de especial relevancia en el que se aprecia la provocación de una seria distorsión entre regulaciones la constituye la incorporación al ejercicio de la actividad de agencia de viajes de la persona física. Solo Madrid recoge esta posibilidad. El resto de Comunidades Autónomas exige que se trate de sociedades anónimas y sociedades limitadas. Debe recordarse que la regulación madrileña obedece a la obligación impuesta por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid que considera discriminatorio la exclusión del ejercicio de esta actividad a la persona física y ello dentro del principio de libertad de empresa.

Continuando dentro del sector empresarial que constituyen las agencias de viajes, es necesario señalar el peligro que supondría la modificación de los requisitos que las legislaciones -hasta ahora consensuadas- establecen para la clasificación de éstas en mayoristas, minoristas y mayoristas-minoristas. De esta manera sí con respecto a ellas se modificaran las exigencias relativas a capital social, fianzas, así como las actividades que según su clasificación pueden desarrollar, podría producirse una situación de efecto frontera nada deseable.

Puestos de manifiesto estos problemas con respecto al sector de las agencias de viajes, debe igualmente invocarse la necesidad de coordinación en el ámbito ordenador de los alojamientos turísticos.

Así, y en este sentido, se considera la absoluta oportunidad de adoptar criterios que orienten y precisen los requisitos mínimos de infraestructura, clasificación y seguridad de los edificios destinados a alojamiento turístico así como de los servicios prestados en los mismos. Ello conduciría a una homologación de la calidad en el mercado sin que por ello se deba abandonar las especializaciones propias de un determinado turismo en relación con un área geográfica. En este sentido se considera oportuno que los requisitos de infraestructura se dicten con criterios de coordinación, según se trate de ofertas realizadas sobre un tipo de demanda específica, o sobre planes de promoción regionales. En este sentido, convendría distinguir entre los distintos productos turísticos -turismo de sol y playa, turismo cultural, turismo de aventura, turismo rural, turismo de naturaleza, etc.- estableciendo para todos ellos bases de ordenación con el compromiso de ser adoptados en las distintas Comunidades Autónomas.

Todo ello redundaría en una información más homogénea y definida de la oferta turística de las Comunidades Autónomas resultando incluso de la misma una mejora en la protección de los derechos de los consumidores y usuarios.

En consecuencia se hace necesaria la búsqueda de soluciones que aporten una sistematización en las actuaciones de los diferentes niveles competenciales. Así, sí pretende evitarse la existencia de una política turística fraccionada y los resultados en exceso discrepantes en materia de ordenación turística, se hace imprescindible acometer una estrategia basada en la coordinación, concertación y colaboración entre las diferentes administraciones públicas con competencia en la materia.

Hasta la fecha esta coordinación se ha acometido con la creación de determinados organismos constituidos a tal fin. Estos son:

- La Comisión Interministerial del Turismo.

- La Conferencia Sectorial del Turismo.

- El Congreso Promotor del Turismo.

Su composición y funciones es objeto de exposición a continuación.

La Comisión Interministerial del Turismo

Responde este órgano a la necesidad de estructurar las acciones de los distintos ministerios relacionados con el turismo (recuérdense las materias que anteriormente se indicaron como propias del Estado y que sin ser exclusivamente turísticas incidían de manera relevante en el sector).

Se creó por Real Decreto de 14 de enero de 1.994. En este órgano aparecen representados los diferentes Ministerios que tienen competencia en materia de turismo. Esta representación se lleva a cabo a través de Subsecretarios o Secretarios de Estado. De acuerdo con el artículo 1 del Decreto mencionado "ut supra", su objetivo básico es: "promover y coordinar la acción de los servicios de la Administración General del Estado, y Entidades Públicas de ellos dependientes o vinculados que desarrollen planes y proyectos con repercusión directa en el turismo, cuando su complejidad exija la concurrencia de acciones para definir medidas de ordenación básica del sector y fomentar el turismo.

De acuerdo con este Real Decreto la Presidencia de la Comisión la ejercerá el Ministro de Comercio y Turismo, estando representado en las reuniones los siguientes Departamentos:

- Economía y Hacienda.

- Interior y Justicia.

- Obras Públicas (Fomento)

- Educación y Ciencia.

- Trabajo y Seguridad Social.

- Agricultura, Pesca y Alimentación.

- Cultura y Asuntos Sociales.

No obstante, en la actualidad y según se desprende del Plan de Estrategias y Actuación de las Administración General del Estado en materia turísticas la Comisión Interministerial se adaptará a la nueva estructura de la Administración Estatal y estudiará la incorporación de representantes del sector empresarial, con objeto de que las decisiones que se acuerden en dicha Comisión sean consensuadas por los distintos órganos de la administración y en ellas se involucran los agentes sociales.

Este Organo está formado por los Consejeros de Turismo de las diferentes Comunidades Autónomas, el Ministro de Comercio y Turismo, así como el Secretario General de Turismo.

La principal misión de este Organo es la coordinación de las políticas que en materia de turismo lleven a cabo las diferentes Autonomías. El carácter de la Conferencia Sectorial del Turismo es el de Organo deliberante.

En su seno deben elaborarse estrategias conjuntas de las Comunidades Autónomas, respetando el ámbito competencial de cada una de ellas. Este Organo debería convocarse al menos una vez al año.

Se creó en 1.995. Es un Organo colegiado permanente cuya finalidad es la de permitir la participación de los agentes privados del turismo en las decisiones de la Administración.

Este Organo se encuentra adscrito al Instituto de Turismo de España, y a través de él se trata de dar participación a los agentes del sector, así como a las Administraciones, en las funciones que lleva a cabo el mencionado Instituto de Turismo de España; en concreto, en las referentes a planes de ámbito estatal que se refieran al fomento y la promoción exterior de los productos turísticos españoles.

Junto con los agentes privados, se hallan también representadas las diferentes Comunidades Autónomas así como los Entes locales.

El presidente será el Presidente del Instituto del Turismo de España.

Los vocales serán: seis representantes de la Administración General del Estado; nueve representantes de las Comunidades Autónomas, de los que cinco serán de Andalucía, Baleares, Canarias, Cataluña y Valencia, y los otros se elegirán previo acuerdo de las restantes Comunidades Autónomas, adoptado en las conferencias sectoriales. Habrá además siete representantes de los empresarios del sector, así como cinco representantes de las Corporaciones Locales. Deberá reunirse al menos una vez cada cuatro meses.

Para este órgano el Plan de Estrategias y Actuaciones de la Administración General del Estado prevé su reorganización, ampliando sus funciones y su composición, con la entrada de nuevos representantes del sector privado y de las Comunidades Autónomas. Asimismo pretende diseñarlo como un órgano no solamente de tipo consultivo, sino con capacidad de decisión propia.

Además de estos órganos institucionalizados a través de disposiciones normativas conviene citar a la Mesa de Directores Generales de Turismo, nacida de facto como consecuencia de la necesidad de cohesión entre las distintas políticas turísticas autonómicas teniendo este órgano el carácter técnico idóneo para lograr la cooperación.

No obstante todos los problemas expuestos, la actual tendencia, incluida dentro del Plan de Estrategias y Actuaciones de la Administración General del Estado en materia turística pretende sustituir la coordinación como criterio que defina las relaciones entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas por la idea de la cooperación.

Se pretende así superar las reticencias de las Comunidades Autónomas a perder parcelas de competencia en favor del Estado dado que la Coordinación ha venido hasta la fecha de la mano de la Administración Central, lo que se desprende de los propios órganos estudiados.

Así vemos por ejemplo el caso de las Conferencias Sectoriales que de acuerdo con la propia Ley 30/96, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se reúnen a instancia del ministro competente en la materia.

De esta manera si el ministro no considera necesarias estas reuniones, tales no se llevan a cabo aún existiendo problemas comunes cuyo foro de debate ideal estaría constituido por estas Conferencias.

Tal vez sería adecuado que estas reuniones pudieran llevarse a cabo no solo a iniciativa del Estado sino institucionalizándose la posibilidad de que su convocatoria pudiera partir de un número determinado de autonomías.

Conviene recordar que las Conferencias Sectoriales no son los únicos instrumentos a través de los cuales se relacionan las Comunidades Autónomas, además existen otros mecanismos previstos en las leyes. Así, los convenios de colaboración que pueden resultar de gran utilidad en la materia a la que hacemos referencia.

Sin embargo, este instrumento de colaboración no ha sido suficientemente explotado en la actualidad, pues si bien se han firmado muchos acuerdos bilaterales entre el Estado y determinadas Comunidades Autónomas, éstas, hasta la fecha, no han suscrito prácticamente ninguno.

Junto a estas posibilidades que ofrecen las normas creemos que podría aportar soluciones de conexión en materia normativa la creación de un órgano con carácter consultivo y técnico, al que se sometiese a informe las disposiciones que pretendan adoptarse en materia turística. En el seno de dicho órgano, que debería estar configurado por técnicos representantes de las Comunidades Autónomas, deberían adoptarse los criterios generales que constituyesen las grandes líneas de actuación en esta materia, adoptadas desde el consenso y que en ningún caso supusieran una renuncia de las competencias que tanto la Constitución como los propios Estatutos de Autonomía reconocen como propias de estos entes territoriales.

Una de las perspectivas que deberá ser tenida muy en cuenta por este órgano en sus actuaciones la constituyen los criterios recogidos por la jurisprudencia y demás sentencias. En este sentido conviene recordar por ejemplo lo indicado para la Comunidad de Madrid en relación con su Tribunal Superior de Justicia en materia de Agencia de Viajes.

Un tema que desde luego debe estar presente siempre que se trate de las relaciones entre las comunidades Autónomas es el de la reforma del Senado que tanto se hace esperar. Con respecto a esto no puede olvidarse que esta institución debería rediseñarse como foro de encuentro de las comunidades Autónomas que facilitase las conversaciones entre las mismas en un ámbito de trabajo (las Comisiones del Senado) especializado por materias (Comisión del Turismo) e imbuido del principio de representación y colaboración territorial.

Hasta aquí las posibilidades actuales y propuestas de coordinación, o como ahora prefiere definirse, según quedó expuesto, de cooperación entre Administraciones Públicas.

No obstante no conviene dejar en este estudio sin esbozar la posibilidad de utilizar otras vías a fin de conseguir la deseable armonía normativa para el supuesto de que las hasta ahora expuestas no fueran utilizadas o no produjeran los resultados perseguidos.

Sólo en este caso deberían abordarse las posibilidades que a continuación se señalan:

En primer lugar la facultad que podría asistirle al Estado de conformidad con el texto constitucional de dictar normas en exclusiva cuando la materia de carácter turística abordada tuviera una marcada influencia en el comercio exterior o en la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.10 y 149.1.13 de la Constitución Española respectivamente) (S.T.S. 125/84, de 2o de diciembre).

En segundo y último lugar, como caso extremo y poco deseable, sólo utilizable en relación con supuestos puntuales basados en la importancia económica del turismo y el relevante papel que este juega en la balanza de pagos -enjugando el tradicional déficit del que adolece ahora nuestra economía- se encuentran las leyes de armonización. Estas normas están previstas en el art. 150.3 de la norma Suprema debiendo ser promulgadas en base al interés general, necesidad que debe ser apreciada por mayoría absoluta de las Cortes Generales a fin de establecer los principios necesarios para armonizar las distintas Comunidades Autónomas.