Leyes Generales de Turismo

I

Las leyes generales de turismo que a raíz del 78 han ido promulgando la Comunidades Autónomas, han partido de los dos grandes conceptos incluidos en el artículo 148.1.18 del texto Constitucional. Sería correcto analizar, solamente, estos conceptos.

La ordenación y promoción del turismo han sido siempre el eje más importante de la política turística:

-         La ordenación porque territorio, comunicaciones, naturaleza y actuaciones afectan profundamente a la estructura de país.

-         La promoción porque sin la comercialización y venta del producto turístico no se obtendrían los volúmenes económicos que han llevado al sector al primer puesto de los ingresos nacionales.

La ordenación como parte integrante de la capacidad de ser, tiene multitud de aceptaciones de cada una de las cuales da un nuevo aspecto al concepto unificándolo y complementándolo: ordenación es disposición y prevención pero también es la colocación de las cosas en los lugares que les corresponde y también es regla, orden, mandato o precepto también parte de la composición de un todo.

La ordenación turística ha tratado, y aún busca la buena disposición de la infraestructura turística, combinando el suelo, la naturaleza, la edificación, el objeto y la finalidad, pretendiendo un objeto único para cada realización turística y ordenando la ejecución de sus actuaciones.

Los países turísticos (y España más, si cabe) han sido protagonistas de un crecimiento desordenado y rápido que ha roto el entorno ecológico a favor de la expansión constructiva y en muchas ocasiones han provocado profundos desajustes urbanísticos, sanitarios y sociales. Frente a ello otras realizaciones se han adaptado perfectamente a la naturaleza mezclándose en ella como una continuación de la naturaleza en lo artificial.

Pero la ordenación debe ser más que presidir el crecimiento con orden y buen gusto, debe ser coordinar los elementos de hoy para el futuro, consolidando las actividades esporádicas y espontáneas en su proceso de maduración y permanencia.

La ordenación provoca que las actuaciones privadas se hagan uniformes y conformes en el proceso de creación y diseño del producto turístico, su comercialización y posterior prestación y ejecución.

Es frecuente utilizar el término de ordenación turística para referirse tanto a los criterios urbanísticos de la política turística como a los sistemas de infraestructuras, equipamientos y servicios, como al concepto de normas legales que regulan el sector.

Creemos que la perspectiva más adecuada es aquella que se refiere al estudio de la oferta turística abarcando toda su problemática de urbanismo, equipamiento, servicios, infraestructura y/o cualquier otro elemento de la estructura social que le afecte directamente y muy especialmente el comportamiento de la oferta en la prestación del producto y en el compromiso con el cliente.

Muy distinto planteamiento ha de hacerse al tratar el concepto de promoción. Promoción es el conjunto de actuaciones realizadas para alcanzar un logro determinado, y la promoción turística no puede olvidar que la dependencia social y económica del turismo no permite descuidar lo más mínimo esta parcela.

La Administración turística ha tomado con el estandarte de la promoción una posición relevante en los mercados publicitarios y de marketing, pero no ha seguido una línea permanente. Al margen de las campañas institucionales o políticas, la promoción debe tener un carácter instrumental y subsidiario al servicio de una política integral de turismo.

Durante los últimos años se ha venido incrementando e intensificando la promoción por parte de todas las administraciones. En algún caso se ha llegado a identificar la política de promoción con la política turística, arrastrada por las técnicas evolucionadas de comunicación y marketing. Sin embargo no se ha considerado promoción una serie de actuaciones necesarias sobre el producto turístico, que deben tener un carácter interno, pero prioritario, tales como las acciones sobre la calidad y competitividad del sector, que son, sin duda, la mejor promoción para la venta final del producto.

La realidad nos ha enseñado que las campañas institucionales de promoción del turismo llevadas a cabo por las Administraciones españolas se han basado en la elaboración profusa de materiales publicitarios, centrados en campañas puntuales que iban presididos por un slogan publicitario más o menos acertado. Había a este respecto que destacar no sólo el enorme gasto incurrido anualmente y la falta de relación coste-eficacia, sino la ausencia de una política de comunicación elaborada en un plan creíble a medio plazo.

Una vez más la improvisación y la primacía de los criterios políticos han reflejado la realidad de las sonoras campañas de promoción turística.

Se puede decir que la Administración tiene que efectuar la promoción genérica y coordinar la comercialización global del turismo. Debe aceptar, definitivamente, el criterio de que se venden marcas turísticas en lo genérico y productos concretos en lo comercial, no organismos, entidades, patronatos, centros de iniciativas y organismos similares, y debe aceptarse también que éstas acciones las tienen que realizar profesionales y técnicos y no políticos o funcionarios.

Al hablar de marcas, deberían favorecerse la promoción de las marcas genéricas de manera que no se atomizara el mercado de por si fraccionado comercial y territorialmente; y al referirse a productos debería favorecerse la promoción de servicios concretos, no sólo alojamiento o transporte, sino productos integrales o unitarios (turismo social o turismo de invierno).

Frente a la promoción genérica (neutral) es preciso referirse a la promoción concreta (directa) siempre más efectiva. Ha pasado ya el tiempo de la imagen de marca o de prestigio. Hoy el prestigio se consigue y se mantiene exigiéndola mejor relación precio-calidad-servicio y el óptimo funcionamiento de instalaciones y sistemas.

Las leyes generales de turismo no deben olvidar su origen. Sin embargo en el concepto Ordenación la Constitución Española ha querido reflejar el poder de la norma como ordenación de la actividad y a este hecho concreto se han sumado las voluntades políticas a la hora de legislar.

II

Recibidas las competencias desde el 78, las Comunidades Autónomas comenzaron un frenesí legislador, amparado por el hecho de que tenían entre manos una actividad con la que a veces querían hacer muchas cosas sin saber y en otras ocasiones parecía que se les escapaba de las manos.

Las primeras leyes de turismo (Autonómico) fueron represivas, inspectoras, sancionadoras, propias de una Administración controladora y burocrática alejada de la realidad de la década de los 80.

En realidad muchas Comunidades Autónomas no tenían leyes Ordenadoras del turismo pero habían ya publicado una ley de inspección y sanción.

Lógicamente esa situación tan surrealista no se podía mantener y a raíz del 92 se produjo un proceso revisionista con criterios más sociales. De entre ellos el fundamental fue  la concepción de una administración que sería burocrática y controladora fuera más aliada al sector privado, más participativa y moderna abundando por el fomento y promoción de la actividad.

En esta línea se han manifestado las nuevas leyes generales de turismos aunque en la realidad han  resultado desiguales entre sí, confusas para el mercado, no suficientemente modernas y / o técnicas y desiguales en sus planteamientos conceptuales.

Se arranca de un mal endémico: la ausencia de una ciencia del turismo deficitaria de hechos, conceptos, leyes o principios generales, procesos y sistemas universales, especies únicas y un muy largo etcétera.

Y se consuma otro mal endémico: cada ley propone un fin político diferente y a veces muy alejado del propio turismo.

Facilita el sistema de gestiones públicas, eludir controles de Hacienda Pública, perpetuo, la otra política y otros tintes.

A continuación exponemos las Leyes Generales de turismo de las Comunidades Autónomas y un modo de similitudes y diferencias entre ellas.