I.-  TURISMO Y TRANSPORTES.

 1.-  LAS COMPETENCIAS EN  MATERIA DE TRANSPORTES.

         1.1.-  Introducción.

         Constituye un hecho incontrovertible que "Turismo" y "Transportes" se hallan indisolublemente unidos.  Incluso puede afirmarse que sin la actividad de transportes no existiría el "turismo", constituyendo la actividad de transporte de viajeros un "prius" o "conditio sine qua non" a la actividad turística.

         En consecuencia, dentro de un estudio -como el presente- sobre la legislación de las Comunidades Autónomas en materia de turismo, deviene obligado hacer una referencia, siquiera sea brevemente, a la cuestión de las competencias en materia de transportes, el reparto y distribución de las mismas entre el Estado y las Comunidades Autónomas (y otros entes territoriales : Entes Locales), y en último término, efectuar un análisis somero de la legislación básica existente en materia de transportes en aquellos aspectos relacionados con el turismo, y especialmente, en el sector del transporte que incide directamente en la actividad turística : el transporte de viajeros.

         1.2.-   La distribución de competencias en materia de transportes entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

         Los artículos 148 y 149 de la Constitución Española son los dos preceptos básicos que contienen los fundamentos de la regulación de nuestro sistema de reparto y distribución de competencias entre los distintos entes territoriales ; preceptos que son complementados por el art. 150 de la Carta Magna  (leyes marco, leyes de transferencia o delegación a las Comunidades Autónomas de facultades correspondientes a materias de titularidad estatal y leyes de armonización).

         Ha de partirse, pues, de lo establecido por los artículos 148 y 149 de la Constitución, en relación con la materia de transportes.

         Por una parte, el artículo 148.1 C.E. señala que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias :

 " ... 5ª.  Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma, y en los mismos términos, el TRANSPORTE desarrollado por estos medios o por cable".

" 6ª. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos, y en general, los que no desarrollen actividades comerciales".

Por otra parte, el artículo 149.1 C.E. establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias :

"... 20ª.  Marina mercante y abanderamiento de buques ; iluminación de costas y señales marítimas ; puertos de interés general ; aeropuertos de interés general ; control del espacio aéreo, tránsito y TRANSPORTE AEREO, servicio metereológico y matriculación de aeronaves".

"21ª .  Ferrocarriles y TRANSPORTES TERRESTRES que transcurran por  el territorio de más de una Comunidad Autónoma ;  régimen general de comunicaciones ; tráfico y circulación de vehículos a motor ; correos y telecomunicaciones ; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación".

Asimismo, ha de indicarse que todas las Comunidades Autónomas han asumido en sus Estatutos de Autonomía las competencias en materia de transporte recogidas en el art. 148.1 C.E.

Por último, ha de tenerse presente que en virtud de Ley Orgánica 5/1.987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas, en relación con los transportes por carretera y por cable, se procedió a la delegación de facultades en dichas materias ; delegación de facultades a las que se hará referencia más ampliamente al final del epígrafe 1.3 de este mismo Capítulo.

         1.3.-  Clasificación y configuración de las competencias en "materia" de transportes.

         1.3.1.-  Las distintas clases de "competencias".

         Efectuada esta referencia a la literalidad de los preceptos constitucionales que establecen la distribución entre Estado y Comunidades Autónomas de la competencia en materia de transportes, conviene detenerse en determinar en qué clase o tipo pueden encuadrarse las competencias en materia de transportes, ya que únicamente tras esta clasificación se comprende y cobra sentido la diversidad de fuentes normativas (en cuanto a los órganos de donde emanan las normas : leyes estatales y leyes autonómicas) reguladoras de una misma materia (el sector transportes), la necesaria coexistencia entre ambos subsistemas normativos (estatal y autonómico), y el por qué de la parcialidad -en el sentido de regulación no completa, sino sólo de muy determinados aspectos- de la normativa de las Comunidades Autónomas en materia de transportes.

A fin de obtener un criterio válido de clasificación de las competencias entre Estado y Comunidades Autónomas no ha de olvidarse que el art. 148.1 C.E. contiene un listado de "materias" sobre las que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias (posibilidad convertida en realidad por las Comunidades Autónomas en relación con el transporte desarrollado por ferrocarril, por carretera y por cable que discurra íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma) y que cuando el art. 149.1 de la Constitución enumera las "competencias exclusivas" del Estado no siempre utiliza un criterio de acotamiento por materias, sino que a menudo utiliza un criterio de distribución por funciones sobre una misma materia.

En consecuencia, puede afirmarse que si bien es cierto que el art. 149.1 C.E. enumera una serie de materias en las que la competencia del Estado es exclusiva y absoluta (el Estado tiene atribuidas la totalidad de las potestades o funciones públicas sobre estas materias), en otros muchos casos, es decir, en el resto de materias contenidas en dicho precepto, las Comunidades Autónomas pueden compartir con el Estado, en mayor o menor medida, la competencia sobre las mismas, pudiendo asumir las Comunidades Autónomas alguna o algunas "competencias" sobre determinadas materias de las incluidas en el art. 149.1 C.E. (como acontece en determinados aspectos de la actividad del transporte o materia de "transportes", en virtud de la Ley Orgánica 5/1.987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable).

Esta  situación se debe a que, en estos casos, el art. 149.1 C.E. utiliza, no un criterio de distribución de competencias por materias completas o en bloque, sino un criterio de distribución por funciones sobre las distintas "materias" : el art. 149.1 se limita a atribuir al Estado sólo alguna o algunas de las distintas funciones o potestades públicas (potestad normativa plena, potestad normativa básica, potestad normativa de desarrollo, potestad ejecutiva y de gestión) sobre una misma materia, y de esta forma, las Comunidades Autónomas pueden asumir el resto de las funciones o potestades públicas en relación con dicha materia.

 En definitiva, el Estado y las Comunidades Autónomas son titulares de diversas competencias exclusivas, pero no sobre una misma "materia", sino sobre las distintas funciones en relación con una misma materia, ya que la competencia, stricto sensu, siempre es exclusiva (la competencia de un ente territorial sobre una función concreta que recae sobre una determinada materia excluye la de los demás).

La utilización del criterio de distribución por funciones o potestades, junto con el criterio de distribución por materias, tiene como resultado que la distribución de las competencias pueda estructurarse de la siguiente forma :

-  Materias en las que el Estado es titular de todas las funciones y competencias, con total exclusión de las Comunidades Autónomas.

            -  Materias en las que corresponde al Estado la potestad legislativa y en las que las Comunidades Autónomas pueden asumir la potestad de ejecución.

-  Materias en las que corresponde al Estado la potestad legislativa básica y en las que las Comunidades Autónomas pueden asumir la potestad de legislación de desarrollo y la potestad de ejecución.

-  Materias en las que las Comunidades Autónomas pueden ser titulares de todas las competencias.

            - Materias de coordinación estatal en las que corresponden simultáneamente al Estado y a las Comunidades Autónomas potestades legislativas y de ejecución, pero para cuya ordenación global el Estado goza de la  potestad de coordinación sobre la actuación de las Comunidades Autónomas en dichas materias.

Por ello, y en atención a lo expuesto, es habitual en la doctrina científica, clasificar las competencias en diferentes tipos, siguiendo un criterio taxonómico que distingue entre que la titularidad de las distintas funciones o potestades sobre una misma materia sea única (es decir, que corresponda a un único ente territorial : Estado o Comunidad Autónoma) o sea plural (esto es, que Estado y Comunidades Autónomas se repartan las funciones), resultando de este modo los siguientes tipos de competencias :

a)  Competencias exclusivas absolutas :  Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas se reservan en exclusiva la competencia sobre toda una materia en bloque, es decir, cuando ostentan la titularidad de la totalidad de las funciones y potestades públicas en relación con dicha materia.

b)  Competencias exclusivas limitadas : Cuando el Estado se reserva una potestad o función concreta (p.ej., la potestad normativa) sobre una materia determinada, pudiendo asumir las Comunidades Autónomas otras funciones públicas (p.ej., la potestad de ejecución) sobre dicha materia. En este sentido es posible afirmar que el Estado tiene, en relación con una materia en concreto, competencia exclusiva, pero únicamente sobre la función normativa (de ahí el calificativo de competencia exclusiva limitada) y que las Comunidades Autónomas gozan de la competencia, también exclusiva, sobre la función de ejecución o gestión material.

c)  Competencias compartidas :  Cuando Estado y Comunidades Autónomas asumen, en el ámbito de una determinada materia, competencias distintas sobre una misma función. Por ej, en relación con la función normativa, se atribuye al Estado la potestad de legislación básica y a las Comunidades Autónomas la potestad de legislación de desarrollo y potestad de ejecución o gestión sobre dichas materias.

d)  Competencias concurrentes : Cuando Estado y Comunidades Autónomas son titulares de una misma función y en relación con el mismo objeto o materia, pero atienden  a distintas facetas o aspectos del mismo, o se refieren a distintos ámbitos espaciales. 

                        1.3.2.-   La clasificación de las competencias en materia de transportes.

            Siguiendo el criterio de clasificación acabado de exponer, y en relación con la actividad de transporte que afecta directamente al turismo (transporte de viajeros), las competencias de transporte, según el medio utilizado y el espacio territorial en el que se realizan, podrían clasificarse de la siguiente forma :

a)  Transporte AEREO de viajeros : competencia exclusiva absoluta del Estado  (art. 149.1.20ª C.E.)

b) Transporte MARITIMO de viajeros : competencia exclusiva absoluta del Estado (art. 149.1.20ª C.E.)

c)  Transporte de viajeros por FERROCARRIL, cuyo itinerario se desarrolle por más de una Comunidad Autónoma : competencia exclusiva absoluta del Estado (art. 149.1.21ª C.E.)

d) Transporte de viajeros por FERROCARRIL, por CARRETERA  y por CABLE, cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma :  competencia exclusiva absoluta de las Comunidades Autónomas  (art. 148.1.5ª C.E.)

e)  Transporte de viajeros por CARRETERA y por CABLE, cuyo itinerario se desarrolle por más de una Comunidad Autónoma : competencia exclusiva LIMITADA del Estado.

            El transporte de viajeros por carretera y por cable, cuyo itinerario transcurra o se realice por más de una Comunidad Autónoma, habría de clasificarse inicialmente, en virtud del art. 149.1.21ª C.E., como materia de la competencia exclusiva absoluta del Estado.  Pero tal clasificación inicial no sería acertada, ya que mediante Ley Orgánica 5/1.987, de 30 de julio, se procedió a la Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable.

            Antes de analizar la citada delegación de facultades, y como premisa para una correcta intelección de la misma, ha de indicarse que el régimen jurídico y regulación de los transportes terrestres  experimentó un gran cambio en el año 1.987, con la aprobación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, que supuso una nueva regulación global y sistematizada del transporte terrestre (por carretera y por ferrocarril), y en la que se efectuó una derogación expresa de todas las normas con rango de ley formal, que regulaban anteriormente el transporte por carretera y por ferrocarril.

            La Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres de 1.987 contiene un marco normativo general y básico de la ordenación de los transportes terrestres, y pese a reconocer y declarar su estricto respeto por las competencias de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales (éstas últimas, en lo que respecta al transporte urbano) pretende, según se manifiesta en la propia Exposición de Motivos de la misma,  "... su aplicación por vía directa o supletoria, al mayor ámbito en que ello resulte jurídicamente posible, partiendo de la idea de que el mantenimiento de un sistema común de transporte resulta absolutamente imprescindible para la vigencia efectiva de una serie de principios constitucionales entre los que se cita expresamente en el articulado la existencia de una unidad de mercado en todo el territorio del Estado", e intenta establecer un sistema de transportes lo suficientemente flexible "para que las características propias de las diversas Comunidades Autónomas puedan ser desarrolladas por éstas, dentro del marco general de la Ley, sin que para ello sea preciso que cada Comunidad Autónoma promulgue su propia regulación ordenadora del transporte, si así lo estima oportuno", a través de su voluntaria aceptación por parte de las Comunidades Autónomas.

            Este sistema común de transportes y marco normativo sustantivo homogéneo se complementa  con una delegación casi absoluta de las competencias ejecutivas  (la gestión única de este sistema global se atribuye a las Entidades territoriales), e incluso, se produce una delegación de las competencias normativas estatales, que por su naturaleza, deban ser realizadas a nivel autonómico y local, cuando éstas estén previstas en la legislación estatal.

            Pues bien, esta delegación de competencias (facultades) ejecutivas y de gestión, e incluso, en determinados aspectos, normativas, se produjo en virtud de la anteriormente citada Ley Orgánica 5/1.987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas, en relación con los transportes por carretera y por cable.

            Esta Ley Orgánica 5/1.987 reguló las delegación de las competencias estatales a las Comunidades Autónomas en materia de transporte por carretera y por cable, con excepción de las funciones ya transferidas a las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo previsto en sus Estatutos.

            En definitiva, esta Ley Orgánica contiene la delegación de las siguientes facultades de gestión :

- Delegación de las facultades de gestión de los servicios de  transporte público regular de viajeros, cuyo itinerario discurra por el territorio de más de una Comunidad Autónoma (Sección Primera del Capítulo II).

- Delegación de las facultades de gestión de los servicios de transporte público discrecional de viajeros prestados al amparo de autorizaciones cuyo ámbito territorial exceda del de una Comunidad Autónoma (Sección Segunda del Capítulo II).

- Delegación de facultades de carácter ejecutivo en materia de transportes privados que discurran por el territorio de varias Comunidades Autónomas (Sección Tercera del Capítulo II).

- Delegación de facultades ejecutivas en materia de las actividades auxiliares y complementarias del transporte, sin perjuicio de las competencias que en su caso correspondan a las Comunidades Autónomas sobre estas materias (Sección Cuarta del Capítulo II)

-  Delegación de las facultades de gestión en materia de transportes por cable  cuyo itinerario discurra por el territorio de más de una Comunidad Autónoma : teleféricos u otros medios en los que la tracción se haga por cable y no exista camino de rodadura fijo de competencia del Estado y transportes complementarios de estaciones de invierno o esquí (Sección Quinta del Capítulo II).

-  Delegación de facultades a cada una de las Comunidades Autónomas en materia de inspección de los servicios y actividades de transporte por carretera y por cable que se desarrollen dentro de su ámbito territorial, delegación de facultades sancionadoras, independientemente de que los referidos servicios y actividades hayan sido objeto o no de delegación y que esa delegación lo haya sido en su favor o en el de otra Comunidad Autónoma. Se exceptúan de la delegación las funciones de vigilancia del transporte atribuidas a la Guardia Civil y las funciones relativas a la inspección y control en frontera de los transportes internacionales, e imposición de las correspondientes sanciones (Capítulo III).

    - Delegación de facultades ejecutivas en materia de arbitraje, respetando la organización, funciones y régimen jurídico es la ley estatal y en sus normas de desarrollo (Capítulo IV)

- Delegación de funciones administrativas relativas a la adquisición, acreditación y control de la capacitación profesional para el transporte y para las actividades auxiliares y complementarias del  mismo (Capítulo V)

            Por último, ha de ponerse de relieve que en el artículo 14, incardinado en el Capítulo VI (Normas generales de la delegación), se establece que :

"1. Como facultad accesoria de las anteriormente reseñadas, el Estado delega en las Comunidades Autónomas la potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas estatales reguladoras de las materias objeto de delegación, siempre que dichas normas prevean expresamente dicha ejecución o desarrollo por las Comunidades Autónomas.

2. Dicha potestad normativa habrá de ejercerse, en todo caso, respetando las normas promulgadas por el Estado y los criterios de aplicación establecidos por éste.

3.  Asimismo se delegan en las Comunidades Autónomas  cuantas actuaciones gestoras de carácter ejecutivo sean necesarias  para el funcionamiento de los servicios a que se refieren las delegaciones realizadas y no se reserve para sí o realice directamente la Administración del Estado" .

Por su parte, el art. 16, encuadrado también dentro del Capítulo relativo a las normas generales de delegación preceptúa que :

"1. El ejercicio de las facultades delegadas a que se refiere la presente Ley Orgánica estará sujeto a las normas del Estado,  que conservará en todo caso la función legislativa y la potestad reglamentaria sobre las materias objeto de delegación, y a lo que dispongan los programas o planes generales o sectoriales del Estado".

           En  definitiva, las competencias en materia de transporte de viajeros por carretera y por cable, cuyo itinerario transcurra o se realice por más de una Comunidad Autónoma, han de ser consideradas como competencias exclusivas LIMITADAS del Estado, ya que el Estado se reserva la potestad o función legislativa básica y la potestad reglamentaria,  y únicamente se delega a las Comunidades Autónomas las facultades de gestión o ejecutivas, así como la facultad accesoria de potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas estatales reguladoras de las materias objeto de delegación, siempre que dichas normas prevean expresamente dicha ejecución o desarrollo por las Comunidades Autónomas.

f)    Transporte urbano de viajeros por carretera y por vía férrea (ferrocarril o metropolitano)  cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el interior del casco urbano de las ciudades : competencia de los Entes Locales (sin perjuicio de las funciones de coordinación de los transportes interurbanos,  que corresponde a la Comunidad Autónoma).

Por último, indicar que a continuación únicamente se van a analizar los transportes terrestres de viajeros por carretera y por ferrocarril, en los que las Comunidades Autónomas tienen competencia, y no van a ser examinados, por hallarse fuera del objeto del presente informe (referido  a las competencias de la Comunidades Autónomas) ni el transporte aéreo de viajeros ni el transporte marítimo de viajeros (competencia exclusiva absoluta del Estado), ni el transporte urbano de viajeros desarrollado en el interior del casco de las ciudades (competencia de los Entes Locales).

Asimismo, poner de relieve que el presente estudio se centra, en lo que se refiere al transporte terrestre de viajeros por carretera y por ferrocarril, en la legislación básica estatal aplicable, sin descender al detalle de la normativa de las Comunidades Autónomas, pues éstas, incluso en el ámbito en que gozan de competencia exclusiva absoluta (transportes que discurran  íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma), no han dictado normas propias que regulen los aspectos centrales y cuestiones básicas del transporte, separándose o introduciendo cambios sustanciales a la legislación del Estado, sino que, las Comunidades Autónomas, respetando y aceptando voluntariamente la legislación estatal (de aplicación supletoria, en caso de inexistencia de normativa propia de las Comunidades Autónomas), se han limitado  a producir normas referidas casi exclusivamente a cuestiones de gestión o ejecución material de la legislación estatal (salvo en muy contadas excepciones : por ejemplo, la regulación de los transportes turísticos efectuada por las Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, mediante Decreto nº 87/97, de 20 de junio), excediendo de los límites y extensión del presente trabajo, el efectuar un examen pormenorizado de la normativa de simple gestión y ejecución de las Comunidades Autónomas de la legislación del Estado en materia de transportes.

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