PRIMERA.- Las Comunidades Autónomas tienen como exclusiva la competencia referente a la ordenación y promoción del turismo en su ámbito territorial. Es preciso delimitar claramente la significación de "ordenación", "promoción" y "dentro de su ámbito territorial".
Por "ordenación" debe entenderse el conjunto de normas que se dictan por el Ente público con el fin de regular la actividad turística en un ámbito concreto.
Por "promoción" hay que entender el fomento de la actividad turística. Dentro de este fomento aparecen medidas de diferente naturaleza (económicas y no económicas).
La delimitación de la significación de "dentro de su ámbito territorial" genera mayores problemas que los conceptos anteriores. Atendiendo a criterios de interpretación literalistas no cabe duda que el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma coincide con sus límites físicos y territoriales. No obstante, entendemos, que esta tesis es defendible para la "ordenación" pero difícilmente lo puede ser para la "promoción". Partiendo de criterios de interpretación lógicos y teleológicos la preposición "dentro" debe significar, además, "de". Es decir, la Comunidad Autónoma puede realizar actos propios de fomento del turismo de su Comunidad fuera del ámbito territorial de ésta.
Aplicando la lógica de lo razonable no es admisible vedar a un Ente autonómico la posibilidad de "vender" su producto fuera de los límites territoriales en los cuales está circunscrito.
SEGUNDA.- El fenómeno turístico es merecedor de un tratamiento constitucional al constituir un sector estratégico de nuestro país necesitando de una ordenación moderna y ajustada a la nueva organización territorial del Estado que instaura el Título VIII de la Constitución española de 1978. Al existir desde esta fecha una nueva configuración de las Administraciones Públicas es imprescindible hacer un reparto competencial que permita a las Comunidades Autónomas asumir, a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, el turismo como materia propia de máxima importancia en la divulgación de su propia imagen.
No obstante, el turismo es una actividad que no se puede aislar como si de un compartimento estanco se tratara. Hay que relacionarlo con otras materias que integran nustra economía general. Por ello, el Estado no puede ser ajeno al devenir de la actuación turística, aún incluso en las propias Comunidades Autónomas. Esto es así porque, desde una perspectiva económica, la balanza de pagos de España está y estará cada vez más pendiente de lo que ocurra en el sector turístico.
Por otro lado, existen preceptos constitucionales que actúan como límite infranqueable de la actuación de las Comunidades Autónomas y que ningún poder público puede desconocer. Dos manifestaciones de lo dicho son los Arts. 14 y 128.1 del Texto Fundamental.
Es una evidencia que la planificación de la economía general del país constituye una competencia exclusiva del Estado. Pues bien, el turismo debe encuadrarse en esa planificación y por esta razón es un deber del Estado coordinar los comportamientos plurales de las Comunidades Autónomas. Esta no es una tarea sencilla ya que todos los Entes autonómicos gozan en virtud del Art. 148.1.18ª de la Constitución y de sus respectivos Estatutos de Autonomía de competencia exclusiva en la promoción y ordenación del turismo dentro de su ámbito territorial. Aún así, el Estado debería hacer un esfuerzo especial en materializar la coordinación que le atribuye el Art. 149.1.13ª de la Ley Fundamental en beneficio del interés general.
Hubiera sido deseable que el Estado, en su momento, impulsara el acercamiento de las voluntades políticas de las diferentes Comunidades Autónomas con el fin de evitar cualquier tipo de distorsión como ocurre en el caso de la potestad sancionadora que ejercen las Comunidades ante infracciones turísticas que más adelante comentaremos.
Entendemos que para esta labor no es razonable utilizar la vía armonizadora porque la armonización jurídica es un medio excepcional y un cierre del sistema jurídico-constitucional. Existen otras vías más ágiles y menos dramáticas. Creemos que acercando las voluntades políticas del Estado y de las distintas Comunidades Autónomas se hubieran podido conseguir resultados más eficaces. Hubiera sido conveniente la constitución, en su momento, de una Comisión Mixta u órgano similar que, integradora de las diferentes Administraciones territoriales y presidida por un deber de colaboración, dirigiera sus esfuerzos en la satisfacción del interés común.
TERCERA.- Otro de los aspectos merecedor de un trato especial en el capítulo de conclusiones es el relativo a las medidas de fomento de naturaleza económica, especialmente las subvenciones.
Como es bien sabido las Comunidades Autónomas tienen competencias exclusivas, dentro de su ámbito territorial, en materia de promoción turística. En consecuencia será el Ente autonómico el que tenga plena capacidad para ordenar todo aquello relativo a fomentar la actividad turística dentro de su territorio. Sobre este extremo no cabe la menor duda, pero ¿podría el Estado subvencionar actividades concretas dentro del ámbito autonómico ?.
El Estado, con el fin de garantizar la consecución de objetivos de política económica nacional puede regular aspectos referentes a medidas de fomento económico porque la competencia 13ª del Art. 149.1 de la Constitución española se lo permite.
Centrándonos en el sector turístico, el Tribunal Constitucional lo autoriza con dos límites :
1. La medida de fomento no puede configurarse como paralela a las establecidas por las Comunidades Autónomas, que son las que tienen que satisfacer los intereses peculiares de éstas. Aun así es el Estado quien tiene capacidad de disposición legal en la orientación de la programación y coordinación del sector dentro del sistema económico general.
2. El Estado no puede desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales que corresponden a las Comunidades Autónomas a quienes, con carácter general, debe corresponder la gestión de los fondos. Por ello, la actuación del Estado debe estar justificada razonablemente y deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento concreta de que se trate.
CUARTA .- Es importante determinar la normativa vigente que regula el sector y las actividades turísticas.
Las dos normas jurídicas preconstitucionales más importantes son la Ley de Competencias de 1963 y el Estatuto Ordenador de 1965. La primera pierde vigencia con la entrada en la escena jurídica de la Constitución española de 1978 y los Estatutos de Autonomía de las diferentes Comunidades Autónomas, que han asumido competencia exclusiva sobre turismo dentro de su ámbito territorial.
Los Decretos de transferencia, que, de acuerdo con la Constitución española y los Estatutos de Autonomía, traspasan las competencias a los Entes autonómicos, hacen que toda la legislación preconstitucional quede superada cuando las Comunidades Autónomas dictan su propia normativa.
Por otro lado, hay que recordar el Art. 149.3 de la Constitución, según el cual "el derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas". Es por ello por lo que toda la normativa estatal se aplicará en las Comunidades que no gocen de propia normativa.
En este estudio se ha apreciado que los diferentes Decretos de transferencia son, prácticamente, una copia literal unos de otros. Si bien es cierto que jurídicamente se ha actuado correctamente también es cierto que en cada Decreto de debería haber profundizado mucho más en las peculiaridades turísticas de cada territorio autonómico.
En nuestra opinión, y como ya se ha comentado anteriormente, se debería haber creado una Comisión especializada u órgano similar que guiara, aunque fuere políticamente, ese proceso profundizando en aspectos propios de las Comunidades. Sin embargo, se ha optado por la uniformidad de criterios sin tener en cuenta la diferenciación no sólo formal sino también sustantiva de las Entidades Autonómicas.
QUINTA.- Otro de los puntos relevantes de este estudio es el comportamiento de las Comunidades Autónomas en el ámbito internacional y exterior.
La doctrina del Tribunal Constitucional en relación con las ferias internacionales es clara : la legislación sobre las mismas es competencia estatal y la competencia de ejecución de dicha legislación es competencia autonómica.
Además, la Sentencia 13/1988 de 14 de febrero señala que la política ferial es una materia que tiene incidencia inmediata en el comercio exterior, que el Art. 149.1.10ª de la Constitución española configura como materia objeto de competencia estatal. Por ello, es absolutamente constitucional que se atribuya al Estado la decisión sobre que ferias deben tener el carácter de internacional con independencia de que, una vez definidas como tales, la organización y demás competencias ejecutivas sobre las que se celebren en el territorio de las Comunidades Autónomas correspondan a éstas.
Cosa bien distinta a lo dicho es que los Entes autonómicos tengan prohibido la adopción de medidas de promoción de sus territorios en el exterior.
El Tribunal Constitucional es claro : la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del Art. 149.1.3ª de la Constitución, que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior. Además, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias o al menos convenientes para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.
Por lo tanto, si una Comunidad Autónoma desarrolla una actuación turística con proyección exterior respetando los límites señalados, tal actuación no puede ser tachada de inconstitucional.
SEXTA.- En este estudio si se ha apreciado divergencias serias en la normativa referente al derecho sancionador que asumen las Comunidades Autónomas.
Nos encontramos con territorios autonómicos en los que se sanciona, en materia turística, una misma infracción de forma muy diferente llegando a la situación de que una empresa turística que opera en diferentes Comunidades Autónomas puede ser sancionada de una forma distinta según la legislación de la Comunidad de que se trate.
La desigualdad que se produce en el derecho sancionador de las Comunidades Autónomas podrían llegar a motivar, una vez agotada la vía judicial ordinaria, el acceso al Tribunal Constitucional de los actos que en aplicación de aquella normativa sancionan hechos iguales con sanciones distintas según el territorio en el que se produzcan.
Esta situación se hubiera podido remediar si hubiera existido un consenso político entre las Comunidades Autónomas, especialmente en un tema tan sensible como es el derecho sancionador porque al final se deja a los particulares una responsabilidad que ab initio no les debiera corresponder.
SEPTIMA.- A modo de conclusión final no se aprecian, desde un punto de vista constitucional, irregularidades en la actuación de las Comunidades Autónomas en materia de turismo. La normativa dictada por éstas se ajusta a la legalidad constitucional vigente y no destaca comportamiento alguno que aténte a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, se percibe una cierta dejación política de funciones y responsabilidades a cargo del Estado en el sentido de que debía haber conducido en proceso de transferencias con mayor rigor especialmente en lo que se refiere a la coordinación de la actividad autonómica en materia turística.
Al constituir la actividad turística una esfera fundamental de la actividad económica general, el Estado tenía que haber tutelado aquel proceso cuidándose de no injerir en los asuntos de competencia exclusiva autonómica, pero teniendo presente la transcendencia del turismo en nuestra economía.
Ya se ha dicho reiteradamente que en un proceso tan complicado como éste se tenía que haber impulsado la constitución de un órgano que consensuara voluntades políticas de los actores intervinientes. Se hubiera evitado alguna distorsión que al final repercute en la iniciativa privada.
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