IV. JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.

1.Unidad del orden económico.

El Tribunal Constitucional sostiene que en un Estado como el español, caracterizado por una estructura no uniforme, es preciso una cierta unidad en el orden económico que impida la existencia de diferencias importantes que provoquen la quiebra, desde el punto de vista económico, de lo "nacional".

Así, la Sentencia 1/1982, de 28 de enero dispone que "La unicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores. Por ello, La Constitución retiene en poder del Estado, como exclusivas en su integridad, aquellas competencias que atañen a determinados aspectos del orden económico y de su unidad, como sucede entre otros preceptos, con el Art. 149.1.10ª de la Constitución Española, y en otros supuestos retiene en poder del Estado, también con carácter exclusivo, la competencia para fijar solamente las bases, como ocurre en los Arts. 149.1.11ª y 13ª".

La Sentencia arriba referida sigue diciendo que " Lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases para la ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura, en aras de los intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución Española y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia".

Por otro lado, la misma Sentencia añade que " el hecho de que en una materia determinada la Constitución sólo atribuya al Estado la fijación de sus bases no significa, en modo alguno, que a una Comunidad determinada le corresponda ya, sin más, la regulación de todo lo que no sea básico, pues a cada Comunidad sólo le corresponderán aquellas competencias que haya asumido en su Estatuto, perteneciendo las demás al Estado, tal como dispone, en términos inequívocos, el Art. 149.3 de la Constitución Española".

Por su parte, la Sentencia 75/1989, de 24 de abril con el ánimo de garantizar la consecución de objetivos de política económica nacional, dispone ".... el Estado ha definido las actuaciones protegibles, que constituyen el núcleo de las medidas consideradas y la forma de protección a través del ordenamiento de subvenciones, así como el nivel relativo de esa ayuda en relación con el coste de la correspondiente inversión, y el volumen de recursos estatales que se aportan para estas ayudas. La regulación estatal de estos aspectos no invade por sí misma "competencia autonómica alguna, pues se halla legitimada por lo dispuesto en el Art. 149.1.13 de la Constitución Española" (Sentencia 152/1988, de 20 de julio).

Por otro lado, las ayudas estatales previstas se refieren a programas singularizados que presentan la suficiente importancia y autonomía dentro del turismo como para estimar que el condicionamiento específico de la subvención a los mismos responde a la finalidad de garantizar un objetivo de política económica, como es la de la potenciación de actividades turísticas especiales que complementan la oferta tradicional y que permiten corregir además la excesiva estacionalidad de nuestro turismo. Como la representación del Estado alega se trata de una promoción de actividades turísticas que ni se configura como paralela a la establecida por la Comunidad Autónoma Gallega, ni tampoco impide, por su excesiva concreción, que la Comunidad Autónoma pueda desarrollar en el sector turístico una política propia "orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares, dentro de las orientaciones de programación y coordinación que el Estado disponga para el sector componentes del sistema económico general" (Sentencia 101/1988, de 27 octubre).

La previsión de estas subvenciones, definir las actuaciones protegibles, el nivel de protección y la aportación de recursos estatales ha de estimarse que entra dentro de las competencias que al Estado concede el art. 149.1.13ª, pues le permite la realización de las correspondientes actuaciones que garantizan la consecución de los objetivos de la política económica nacional en el sector del turismo y ha de considerarse como un elemento indispensable "para alcanzar los fines de política económica en general propuestos" (Sentencia 152/1988, de 20 de julio). Por consiguiente, la mera previsión de estas subvenciones y la regulación genérica de sus condiciones, al entrar dentro de la competencia del Estado de la ordenación general de la economía, no ha invadido las competencias de la Comunidad Autónoma, quien no podría reivindicar para sí misma esa regulación de alcance nacional".

2. Actividad Promocional del Turismo y Bases de Coordinación de la Actividad Económica.

            Conforme a la Sentencia 75/1989, de 24 de abril, el Tribunal Constitucional "ya ha reconocido que el ejercicio autonómico de una competencia exclusiva sobre un determinado subsector económico no excluye la existencia de una competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector y que el ejercicio autonómico de esa competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos y materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica.

            Como ha dicho la Sentencia 152/1988, de 20 de julio "dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector".

            Este razonamiento es también aplicable al sector del turismo y, en particular, dentro del mismo, a la actividad promocional, dada su expresa relación con la política económica general, en razón de la incidencia que la actividad turística tiene en el conjunto de la economía, su importancia relativa como factor de desarrollo económico y de creación de empresas y de empleos, y su especial trascendencia en nuestra balanza de pagos (Sentencia 125/1984, de 20 de diciembre) .

            Sin embargo, sigue la Sentencia 75/1989 "no cabe una interpretación extensiva del título competencial estatal que permita absorber bajo él, como correspondiente al Estado, cualquier medida que tenga incidencia sobre los aspectos económicos de la actividad turística, vaciándose prácticamente de contenido la competencia exclusiva propia de la Comunidad Autónoma. La posibilidad del Estado de incidir sobre la materia de turismo "se ciñe a aquellos extremos que puedan entenderse comprendidos en las bases y coordinación de la planificación económica. A este respecto y sólo en relación con el mismo, el Estado puede destinar específicamente recursos con cargo a su propio presupuesto, que cumplen así una finalidad de garantía para la consecución de los objetivos de la política económica general cuya dirección le compete" (Sentencia 152/1988, de 20 de julio).

            Por último la Sentencia 75/1989 finaliza estableciendo que "El Estado no está legitimado para fomentar cualquier actividad en materia de turismo, ni tiene una competencia general e indeterminada de fomento del turismo paralela o concurrente con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, pues ello significaría no sólo alterar el sistema competencial, sino también distorsionar de forma permanente el sistema ordinario de financiación autonómica. Sólo puede establecer medidad de fomento en tanto y por razón de sus atribuciones sobre las bases de la planificación y la coordinación de la actividad económica".

3. Coordinación.

La doctrina general del Tribunal Constitucional de lo que debe ser la coordinación de la planificación general de la actividad económica, en la cual se ubican las actuaciones turísticas, se resume en la Sentencia 45/1991, de 28 de febrero. Esta sentencia establece las siguientes precisiones :

a) "Persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones o reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente, la realidad misma del sistema (Sentencia 32/1983)".

b) "La competencia estatal de coordinación presupone, lógicamente, la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas  competencia que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación llegue a tal grado de desarrollo que deje vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades Autónomas (Sentencia 32/1983)".

c) "Dicha coordinación debe ser entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades ... estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema (Sentencias 32/1983 y 144/1985)".

d) "Sobre el alcance que puede otorgarse a esos medios y sistemas de relación, se ha sostenido que la integración de las partes en un conjunto unitario, perseguida por la actividad de coordinación, exige la adopción de las medidas necesarias y suficientes para lograr la integración -Sentencia 111/1984-".

e) "Del mismo modo , tampoco cabe negar, con carácter general, el recurso a medidas estatales de coordinación preventiva que establezcan sistemas de relación entre las diversas Administraciones".

f)    "A la luz de cuanto antecede, y como resumen,  cabe añadir que la competencia estatal de coordinación ex Art. 149.1.13ª en el marco de la planificación sectorial, presupone la existencia de competencias autonómicas que no deben ser vaciadas de contenido, pues busca la integración de una diversidad de competencias y Administraciones afectadas en un sistema o conjunto unitario y operativo, desprovisto de contradicciones y disfunciones ; siendo preciso para ello fijar medidas suficientes y mecanismos de relación que permitan la información recíproca y una acción conjunta, así como, según la naturaleza de la actividad, pensar tanto en técnicas autorizativas, o de coordinación a posteriori, como preventivas u homogeneizadoras".

4. Ámbito Internacional.

La Sentencia 137/1989, de 20 de julio señalaba inequívocamente que las competencias en materia de relaciones internacionales se reservan en favor de los órganos centrales del Estado. No obstante, esta Sentencia se matiza convenientemente por la Sentencia 165/1994, de 26 de mayo, que dice :

"La posibilidad de que disponen las Comunidades Autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias, para llevar a cabo una actividad con proyección externa, así como el alcance que esa actividad pueda tener, cuenta con un límite evidente : las reservas que la Constitución efectúa en favor del Estado ,y, la reserva prevista en el Art. 149.1.3ª de la Constitución, que confiere al Estado competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales.

            Ciertamente, para delimitar el alcance de esa reserva, es necesario tener en cuenta que no cabe identificar la materia relaciones internacionales con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior. Ello resulta tanto de la misma literalidad de la Constitución (que ha considerado necesario reservar específicamente al Estado áreas que se consideran distintas de las relaciones internacionales : como por ejemplo, comercio exterior) como de la interpretación ya efectuada por la jurisprudencia de este Tribunal, que ha manifestado no aceptar que cualquier relación, por lejana que sea, con temas en que estén involucrados otros países o ciudadanos extranjeros, implique por sí sola o necesariamente que la competencia resulte atribuida a la regla de relaciones internacionales (Sentencia 153/1989). Además, la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del Art. 149.1.3ª de la Constitución, que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior, por remota que sea, ya que si así fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (Sentencias 80/1993 ; 153/1989 ; 54/1990 ; 76/1991 ; 100/1991)".

La Sentencia Sentencia165/1994, de 26 de mayo sigue señalando que : "A la vista del alcance de la competencia exclusiva estatal, la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias, o al menos conveniente, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.

Evidentemente, no cabe una exposición exhaustiva de cuales son esas actividades, por cuanto que lo decisivo para su inclusión en la competencia autonómica será, junto a la efectiva existencia de la atribución competencial estatutaria, que, por una parte, no incidan en la reserva estatal arriba expuesta, y por otra, que no la perturben o condiciones ; lo que significará que, dentro de esa competencia exclusiva estatal se sitúa la posibilidad de establecer medidas que regulen o coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades autónomas, para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que, en exclusiva, corresponde a las autoridades estatales".

Por su parte, la Sentencia 175/1995, de 5 de diciembre dispone, en relación con la actividad turística, lo siguiente :

"Es doctrina reiterada y constante de este Tribunal que la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del Art. 149.1.3ª de la Constitución española que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de cierta incidencia exterior, por remota que sea, ya que si así fuera se produciría una verdadera reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (Sentencias 80/1993 y 165/1994).

En el asunto ahora enjuiciado no se cuestiona la competencia del Estado para suscribir Tratados de Cooperación Turística. Antes bien, lo único que se discute es la forma de dar cumplimiento en el orden interno a los compromisos internacionales previamente asumidos, en punto a la concesión de ciertas ayudas económicas a estudiantes extranjeros, lo que constituye una actividad subvencional de fomento de la cooperación y el intercambio en materia turística. En este sentido, conviene recordar la doctrina de la Sentencia 13/1992, en la que se declaró que cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de la Comunidades Autónomas, puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino o, al menos, para desarrollar o complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas salvo que la naturaleza de la medida haga imprescindible la gestión directa y centralizada para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios o, por último, cuando dicha centralización sea un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención".

5. Ferias Internacionales.

En este apartado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se recoge en las Sentencias 13/1988, de 14 de febrero y 84/1993, de 8 de marzo.

Según la Sentencia 13/1988, de 14 de febrero "el hecho de que la competencia cuestionada se ejercite por uno u otro órgano concreto del Estado no afecta a la delimitación de competencias, ya que es de competencia estatal la legislación sobre ferias internacionales, que comprende tanto las leyes en sentido formal como las disposiciones generales que se dicten en virtud de la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Gobierno, mientras que la competencia autonómica es una competencia de ejecución de dicha legislación".

            La misma Sentencia sigue diciendo "... el art. 12.6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de Ferias internacionales celebradas en el País Vasco ; por su parte, el art. 11.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña declara corresponder a la Comunidad Autónoma de Cataluña la misma competencia en materia de Ferias internacionales que se celebren en Cataluña ; por fin, el art. 33.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana atribuye a ésta la repetida competencia sobre materia de Ferias internacionales que se celebren en su territorio.

            Si centramos nuestro examen en la materia antes que en la competencia podemos observar como ninguno de los Estatutos en cuestión se ha limitado a identificar una competencia sobre la materia Ferias internacionales sin otra precisión. Por el contrario, y a diferencia de lo que es el modo usual de identificación de las Materias como, en particular, la relativa a Ferias interiores, que parece sin matización alguna, los preceptos que nos ocupan describen la materia acompañados de una precisión cuyo sentido procede desentrañar. Podría, en principio, entenderse que el inciso en cualquiera de sus formulaciones no tiene otro sentido que el de delimitar el ámbito territorial de la competencia. Ocurre, sin embargo, que una precisión de este tipo en cada una de las competencia asumidas resulta superflua desde el momento en que el principio de territorialidad de las competencias es algo implícito al propio sistema de autonomías territoriales, habiéndolo consagrado, así de forma expresa las normas estatutarias. Quiere esto decir que el sentido del inciso no puede explicarse, en principio, como una pura reiteración del carácter territorial de la competencia.

            El inciso, o los incisos, que nos ocupan no tienen por objeto una precisión de la competencia, sino, y éste es su sentido lógico, una precisión de la materia sobre la que dicha competencia se ejerce. Así, cuando el Estatuto de Autonomía del País Vasco utiliza la expresión Ferias internacionales celebradas en el País Vasco, lo que está haciendo es identificar en los concretos certámenes feriales que se vienen celebrando en dicha Comunidad Autónoma el ámbito material sobre el que la Comunidad Autónoma asume la competencia de ejecución de la legislación del Estado. Del mismo modo, cuando los Estatutos de Autonomía de Cataluña y de la Comunidad Valenciana se refieren a las Ferias Internacionales que se celebran en Cataluña o en su territorio están de nuevo configurando la materia, sobre la que se ejerce la competencia en cuestión, como identificada con los concretos certámenes feriales internacionales que tengan o puedan tener lugar en dichas Comunidades Autónomas. Dicho con otras palabras, los Estatutos de Autonomía en cuestión no han atribuido una competencia genérica, como parecen entender los recurrentes, de ejecución de la legislación del Estado sobre una genérica materia de Ferias internacionales, sino una específica competencia de ejecución de la legislación del Estado sobre el específico ámbito material configurado por los concretos certámenes feriales a los que se haya atribuido previamente el carácter de internacionales que tengan o puedan tener lugar en las Comunidades Autónomas recurrentes".

            En relación con la política ferial, la misma Sentencia 13/1988 resalta que "a la misma conclusión conduce una interpretación sistemática en estos y en otros Estatutos de Autonomía y las competencias reservadas al Estado en la Constitución, en primer lugar porque esa materia tiene una incidencia inmediata en el comercio exterior, que el Art. 149.1.10ª de la Constitución española configura como de competencia del Estado.. En efecto, las Ferias internacionales tienen como objetivo primero la promoción comercial de la producción nacional (art. 3, párr. 3º del Real Decreto 2621/1983), por lo que constituyen expresión de una política ferial internacional, que forma parte de la ordenación y gestión administrativa del comercio exterior. Por ello, no puede reputarse inconstitucional que se atribuya al Estado la decisión sobre que ferias deben tener el carácter de internacional, con independencia de una vez definidas como tales, la organización y demás competencia ejecutivas sobre las que se celebren en el territorio de las Comunidades Autónomas corresponda a la Administración de las que hayan asumido esta competencia, en ejecución de la legislación del Estado".

            Por lo que se refiere a las potestades de las Comunidades Autónomas para promover, organizar y celebrar ferias comerciales, la Sentencia 84/1993, de 8 de marzo dispone :

            "Ninguna duda debe haber, ... en orden a la potestad que ostentan los poderes públicos - y entre ellos, las Comunidades Autónomas competentes - para disciplinar, mediante un régimen de intervención y control, una actividad de tanta relevancia para el funcionamiento de la economía de mercado como es la que se lleva a cabo con la promoción, organización y celebración de ferias comerciales.

            ... Desde luego que una regulación en este ámbito condiciona o limita, por definición, la iniciativa empresarial para promover certámenes de los regulados por la Ley. ... Es preciso dejar dicho, con carácter general, que la delimitación y regulación legislativa de ciertas Ferias Comerciales no es, en modo alguno, inconciliable con la libertad de empresa, pues el Art. 38 de la Constitución no reconoce el derecho a cometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden".

 

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